民航浙江监管局局长秦刚一行走访宁波空管站

随着大型企业、社会机构、网络平台等社会权力威胁基本权利问题日益凸显，随着对传统基本权利私人间效力理论的反思不断深入，社会中心范式基本权利私人间效力理论终将展现出它的生命力。

例如《城市生活垃圾管理办法》第27条、第28条中，城市生活垃圾经营性处置服务许可人与健康环境利益受损的周边居民形成相反利害关系。而在环境公害领域，锁定可能的被害人就是个案依据污染作用领域锁定被害范围，不仅包括周边土地建筑，还应当包括如水污染导致的上下游饮用水、食品药品生产、餐饮服务等行业人畜健康危害。

此时，如果行政主体依据了宪法，那么就不侵犯相对人基本权利——合法（宪）就是不侵权。宏观行政程序参与权是要求行政主体作出或不作出行政行为的权利，所有实体权利人都享有该权利。客观法为了保护一方主体的利益而对另一方主体施加义务，一方之所以受到或可能受到的不利益是另一方被法律保护的利益造成的。水平复合中同一方向上各种利益复合在一起，互相之间有共同的冲突目标，且是同一个客观法制度分解的主观法。例如城市水费价格规制中，涨价受损人尽管观念上是某市利用自来水的居民，可以从全社会扩散利益中分割，但却涉及庞大不特定人群，无法划定具体分界线，这种情况就属于个人权利保护方式的极限了（滥诉问题）。

[6]在学界，因为制约客观法的作用无法实现，既得权观念逐渐被公权利理论替代。就行政诉讼整体理解来说，实体请求权思考将行政诉讼理解为公民与行政主体之间的权利义务之诉。当前，这项限制已被取消。

[21]参见萧文生：《程序瑕疵之法律效果》，载台湾行政法学会主编：《行政法争议问题研究》（上册），五南图书出版公司2001年版，第613页。据此，行政机关在诉讼中替换理由，不过是帮助法院发现理由并作出裁判的辅助手段而已。经法院查明，涉案的五项信息并非内部事务信息，而是有三项信息属于行政执法案卷信息、一项信息不存在、一项信息并非由峨眉山景区分局制作或保存。类似观点，还可参见[印]M. P.赛夫：《德国行政法——普通法的分析》，周伟译，山东人民出版社2006年版，第80页。

以上两个条文突破了先取证后裁决原则，体现了将原行政行为与复议决定视为一个整体的理念，即复议机关可以基于在原行为作出后所收集的证据去治愈该行为，复议决定改变原行为的证据但未改变其处理结果的，视为维持原行为。日本最高法院曾以判例否定了在行政复议阶段借助补充说明理由来治愈程序瑕疵的可能性，原因如下：若允许对此种情形加以补正，则难以保障处分的慎重性与合理性，且因相对人直到复议决定作出后才知晓具体的处分，故其无法在此前的复议程序中充分主张理由。

故而，峨眉山景区分局本应分别以《政府信息公开条例》第16条第2款、第2条、第10条第1款作为拒绝公开的事由。根据《行诉法解释》第135条第3款，在复议机关因维持原行政行为而与作出原行为之机关作共同被告（以下简称复议维持双被告制）的诉讼中，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为认定原行为合法的依据。进入专题： 程序瑕疵 实体瑕疵 补正制度 。若这些具体事实相互不冲突，则彼此之间的替换，可产生治愈行政行为违法性的效果，属于理由之替换。

（一）替换理由的容许性 如果行为意义上的替换理由不被容许，则没必要探讨作为替换理由之可能结果的理由之替换。[28]其二，针对结论正确的行政行为，若仅因理由错误而将其撤销、不允许替换理由，则因行政机关终究须基于正确的理由而重新作出结论相同的行为，遂导致程序反复以及行政成本被虚耗。1.关于行政行为之程序瑕疵的补救问题，在易志明等诉溆浦县政府等撤销土地使用证纠纷案中有所体现。根据我国台湾地区行政程序法第114条，对行政行为程序瑕疵的补正被限于在诉愿程序终结前或（无须经过诉愿程序的）向行政法院起诉前完成。

法院认为：行政机关在保持与基本事实同一性的范围之内追加和变更理由一般可以允许，即以本案为例，行政机关在信息公开答复中称不公开是因为‘不属于本行政机关公开，这一理由并没有涉及政府信息是否存在的问题，当其在诉讼中将理由替换为‘政府信息不存在，而实际情况确实不存在时，就具备与基本事实的同一性。在这个例子中，如果公安局在诉讼中没有改用《治安管理处罚法》第26条，而是补充《公安机关执行〈治安管理处罚法〉有关问题的解释（二）》第7条[45]作为依据，则虽属于改变行政行为的规范依据，但不影响对王某行为的定性，因此，也就无损行政行为的同一性。

[22]参见《湖南省行政程序规定》（2018）第164条第1款、《江苏省行政程序规定》（2015）第75条第1款与《宁夏回族自治区行政程序规定》（2015）第109条第1款。[15] 二、行政行为程序瑕疵应借助补正制度来补救 学理上，行政行为程序瑕疵的补救机制即补正制度。

事实上，能被补救的瑕疵仍是少数，且仅限于行政上微小的缺点。原因在于，一旦适用理由之替换，则替换后的新理由并未经过此前的听证或辩明程序，这无疑弱化了为相对人提供程序保障的力度。[39]可见，日本关于处分同一性的判断标准尚无定论。[4]持这一观点的学者认为，程序瑕疵本质上是一种程序上的不规范行为，属于程序合法行为与程序违法行为之间的灰色行为。首先，主体权限方面的瑕疵往往需要通过改变主体来补救，[11]但这种补救名不副实。但是，在潮州市金亨鞋业公司等诉潮州市政府行政复议纠纷案中，法院又在广义上使用瑕疵一词，认为：只有在该行政行为的瑕疵足以影响到实质处理结果时，才采用撤销的方式进行纠错。

[16]参见周佑勇：《行政法原论》，北京大学出版社2018年版，第354-355页。在笔者看来，上述诟病均无法成立。

参见王贵松：《论行政裁量理由的说明》，载《现代法学》2016年第5期，第45-47页。与确认无效、可撤销、确认违法等法律后果相比，可补正既未消灭行政行为的效力，也未对行政行为予以违法性评价，而是产生治愈该行政行为之违法性的效果。

而行政行为实体瑕疵的补救机制并非上文提及的补正制度，而是涉及行政主体在原有基础上追加或替换系争行政行为的事实与证据、规范依据的问题，这在比较法上被纳入理由之替换[25]的范畴。需借助其他机关协力作出决定的，事后已获此协力。

《联邦德国行政程序法》第45条是关于补正制度的规定。由此可见，程序违法的一般法律后果为可撤销，而程序瑕疵尚未达到可撤销的程度，亦即仅构成轻微或微小的违法。理由如下：根据该案被诉行政行为作出时仍在适用的《政府信息公开条例》（2007）第21条第3项，当满足依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在这一法律要件时，将产生应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式这一法律效果。[35]行政机关如误认法律为羁束规定，而未为裁量，则在行政诉讼中，不容许行政机关追补根本欠缺之第一次裁量理由，致使原告丧失由受理诉愿机关就该裁量理由为合目的性审查之机会。

能被补救的行政行为瑕疵，限于行政上微小的缺点，且仅限于行政行为在实施程序方面的瑕疵（即程序瑕疵），及在事实与证据方面、规范依据方面的瑕疵（属实体瑕疵）。[44]例如，某公安局根据《治安管理处罚法》第43条第2款，以王某殴打残疾人为由，作出拘留10日并罚款500元的决定。

亦即不属于本行政机关公开和政府信息不存在这两个具体事实对应于同一个法律要件，故二者之间的替换未改变被诉行为的法律要件事实。例如，有学者认为，仅当行政机关能重新建构行政程序进行中应有的状态时，方可补正。

[33]参见盛子龙：《行政诉讼程序中行政处分理由追补之研究》，载《中原财经法学》2002年第9期，第15页。[6]与广义的观点相类似，我国学者所翻译的德、日行政法著作也大多是在广义上理解瑕疵一词。

而替换理由的结果既可能是治愈行政行为的违法性（即理由之替换），也可能是产生了新的行政行为。3.关于行政行为之规范依据瑕疵的补救问题，在雷秀兰诉乐山市公安局峨眉山景区分局信息公开案中有所体现。证据的价值在于证明案件事实，单纯改变行政行为所认定的事实而不提供相应的证据，不属于替换理由，自然也就没必要探讨作为替换理由之可能结果的理由之替换。其中，实施程序方面的瑕疵即程序瑕疵，而事实与证据方面的瑕疵、规范依据方面的瑕疵均属于实体瑕疵。

[14]但法院认为，虽然峨眉山景区分局在答复中以该五项信息系内部信息而不予公开，但并未对雷秀兰的权利义务产生实际影响，最终维持了一审判决的观点——不能认定峨眉山景区分局不予公开行为的适用依据错误。反之，若因替换理由而导致行政行为的同一性被改变（即产生了新的行政行为），则已超出理由之替换的范畴，不产生治愈违法性的效果。

不得因替换证据或规范依据而改变行政行为的同一性。从我国的法规范层面来看，替换理由是被允许的，但其是否产生以及在多大范围内产生理由之替换所承载的治愈行政行为违法性的效果，尚未明确。

应由委员会决议作出决定的，事后已决议。同时，学界也出现了限制适用补正制度的声音。